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　　為深入研究這一問題，近日，中國(guó)金融四十人論壇旗下的上海新金融研究院在上海召開了閉門研討會(huì)，會(huì)議主題為“中國(guó)銀行業(yè)法律框架與再立法”。來自政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者參與了研討。與會(huì)專家認(rèn)為，為了統(tǒng)一規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為，有必要完善銀行業(yè)的法律制度，制定一部統(tǒng)一的銀行業(yè)法律。

　　

　　對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一界定和分類

　　

　　銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于能否吸收存款。在我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)分類中，商業(yè)銀行、信用社、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費(fèi)金融公司均可吸收不同范圍的存款，可以歸類為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管的目的是防范負(fù)外部性，而負(fù)外部性主要來自于負(fù)債方，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)存款人即是負(fù)債方。

　　

　　在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中，商業(yè)銀行、信用社可以吸收儲(chǔ)蓄存款、辦理結(jié)算，能創(chuàng)造存款，負(fù)外部性更強(qiáng)，可歸類為“銀行”，嚴(yán)格審慎監(jiān)管。并且，銀行還可以進(jìn)一步劃分為全國(guó)性銀行和區(qū)域性銀行。全國(guó)性銀行名稱不帶地理名稱，只有商號(hào)，可在全國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有較高的實(shí)繳資本等要求。區(qū)域性銀行只能在一定的行政區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，一般為一個(gè)城市或一個(gè)縣域。

　　

　　財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費(fèi)金融公司等只吸收有限范圍內(nèi)的存款，外部性較弱，可適度監(jiān)管。例如可限定其存款范圍為額度50萬元以上，其資產(chǎn)業(yè)務(wù)可根據(jù)風(fēng)控能力和專長(zhǎng)分別側(cè)重于信貸、住房按揭、融資租賃、汽車信貸、消費(fèi)信貸等。并且這些機(jī)構(gòu)本質(zhì)上并沒有太大差別，應(yīng)該簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)名稱和種類，統(tǒng)稱為“金融公司”，統(tǒng)一監(jiān)管。

　　

　　就銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)而言，其是用存款的方式吸收資金，用自己的名義做債權(quán)性的資產(chǎn)業(yè)務(wù)和一些服務(wù)性業(yè)務(wù)。因此，可以采用以負(fù)債業(yè)務(wù)決定市場(chǎng)準(zhǔn)入、以資產(chǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)，監(jiān)管部門可以按牌照申請(qǐng)人的條件批準(zhǔn)其經(jīng)營(yíng)部分或全部資產(chǎn)業(yè)務(wù)。具體而言，資產(chǎn)業(yè)務(wù)可以劃分為：貸款類、融資租賃類、支付結(jié)算類、中間服務(wù)類和同業(yè)類等五類。

　　

　　合并《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》

　　

　　從我國(guó)立法情況來看，全國(guó)人大的立法任務(wù)特別重，單獨(dú)領(lǐng)域立法很難排上日程，如果沒有納入立法規(guī)劃，在五年之內(nèi)就基本上不可能單獨(dú)立法。而在規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)方面，中國(guó)同時(shí)存在《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，這是歷史原因?qū)е碌模⒉皇抢硐霠顟B(tài)?，F(xiàn)在《商業(yè)銀行法》修訂已經(jīng)列入規(guī)劃，從節(jié)省立法資源角度出發(fā)，可以將《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》合并，制定統(tǒng)一的《銀行業(yè)法》。這樣既能節(jié)省立法資源，也有助于解決實(shí)際問題。

　　

　　具體而言，制定《銀行法》應(yīng)遵循以下原則：

　　

　　首先，立法指導(dǎo)思想要從機(jī)構(gòu)立法轉(zhuǎn)向功能立法。近年來，很多非銀行機(jī)構(gòu)或類銀行機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)與銀行、信托等業(yè)務(wù)其實(shí)非常相似，甚至完全相同。但是，目前的監(jiān)管方式是按機(jī)構(gòu)監(jiān)管而不是按業(yè)務(wù)監(jiān)管，只要該機(jī)構(gòu)未向監(jiān)管部門申請(qǐng)牌照，就不會(huì)被納入監(jiān)管部門的監(jiān)管范疇，形成監(jiān)管真空。同時(shí)，一些本質(zhì)相同的業(yè)務(wù)（如融資租賃和金融租賃、保理和商業(yè)保理），也因歸屬不同機(jī)構(gòu)類型而被不同部門監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)競(jìng)相創(chuàng)造權(quán)力。此次修法應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管過渡到行為監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管并重，消除監(jiān)管真空，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

　　

　　其次，分類持牌管理與修法同步改革，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行差異化監(jiān)管。目前，銀監(jiān)會(huì)把銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分為19類，加入民營(yíng)銀行后就是20類，分類如此詳細(xì)，但必要性卻很小。一方面，無論規(guī)模、管理水平和風(fēng)控能力如何，銀行只要拿到一個(gè)牌照，就可以開展所有業(yè)務(wù)，不符合銀行機(jī)構(gòu)千差萬別的現(xiàn)實(shí)；另一方面，對(duì)銀行的分類、監(jiān)管辦法和指標(biāo)基本按照規(guī)模和股東身份進(jìn)行，不符合市場(chǎng)化要求。此次修法應(yīng)推動(dòng)分類持牌管理，對(duì)銀行業(yè)要根據(jù)其資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類別分類發(fā)牌照。對(duì)于風(fēng)控能力較弱的銀行，應(yīng)該限制其業(yè)務(wù)范圍，待其業(yè)務(wù)能力發(fā)展到一定程度后再進(jìn)行升級(jí)，必要時(shí)也可給予降級(jí)處理。

　　

　　最后，修法主體需要改變，修法頻率應(yīng)適當(dāng)加快。為了制定更全面、更規(guī)范的銀行業(yè)法，應(yīng)該改變監(jiān)管部委修法的習(xí)慣，由立法部門組織多方專家形成立法小組。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，監(jiān)管部委可以充分發(fā)表意見。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，加拿大每?jī)赡陮?duì)《商業(yè)銀行法》修改一次。美國(guó)大蕭條之后制定的Q條款，50年不曾改革，使得美國(guó)商業(yè)銀行非常被動(dòng)。我國(guó)《商業(yè)銀行法》修訂頻率太低，用20年前制定的《商業(yè)銀行法》監(jiān)管現(xiàn)在的銀行業(yè)務(wù)，非常過時(shí)，導(dǎo)致行業(yè)一片亂象。應(yīng)該吸取教訓(xùn)，銀行業(yè)修法頻率應(yīng)該有所加快，最好能建立起金融領(lǐng)域重大法律的定期修訂制度。

　　

　　具體行業(yè)的修訂建議

　　

　　首先，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)形成統(tǒng)一的融資租賃市場(chǎng)。融資租賃是一種物權(quán)與債權(quán)結(jié)合的融資方式，經(jīng)營(yíng)融資租賃的公司都可以吸收有限存款。但長(zhǎng)期來融資租賃公司分三類規(guī)則管理：銀監(jiān)會(huì)審批的金融租賃公司，商務(wù)部審批的外資融資租賃公司和商務(wù)部、國(guó)稅總局審批的內(nèi)資融資租賃公司。監(jiān)管主體不同導(dǎo)致同樣的業(yè)務(wù)，既可能被定義為金融業(yè)，也可能被定義為商貿(mào)流通業(yè)，包括財(cái)務(wù)制度和繳納的稅收也不同，市場(chǎng)管理極為混亂。統(tǒng)一規(guī)范為(博客,微博)以融資租賃業(yè)務(wù)為主的金融公司牌照有利于規(guī)范市場(chǎng)行為、公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　

　　另外，應(yīng)當(dāng)允許財(cái)務(wù)公司轉(zhuǎn)為銀行。財(cái)務(wù)公司是由企業(yè)內(nèi)部銀行轉(zhuǎn)化而來，名義上財(cái)務(wù)公司至今還在辦理集團(tuán)成員的存款、結(jié)算、貸款業(yè)務(wù)，但實(shí)際上早就拓展到外部，同時(shí)財(cái)務(wù)公司的存款也在上繳存款準(zhǔn)備金。當(dāng)前財(cái)務(wù)公司股權(quán)也已社會(huì)化，應(yīng)該允許滿足銀行條件的財(cái)務(wù)公司獲取銀行牌照，這樣會(huì)增加一些有特色的專業(yè)性銀行供給。但是，財(cái)務(wù)公司升級(jí)為銀行的監(jiān)管，要慎之又慎，升級(jí)為銀行后就要按照銀行來監(jiān)管，不能升級(jí)成銀行后，還按照原來的財(cái)務(wù)公司來運(yùn)作和監(jiān)管。

　　

　　對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融，以及小額貸款、融資性擔(dān)保等地方金融，法律上應(yīng)有原則性規(guī)定。這次修法過程中，可能不能制定涵蓋所有機(jī)構(gòu)和功能的統(tǒng)一銀行業(yè)法，但至少要向金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門提供依法經(jīng)營(yíng)和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)。比如，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展方興未艾，前景不明，這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)完全無法可依，對(duì)這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也無明確的法律授權(quán)。沒有法律授權(quán)，監(jiān)管部門實(shí)際上就無法對(duì)這些（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)設(shè)置限制性規(guī)定或處罰，而有時(shí)為保護(hù)投資者利益，維護(hù)金融穩(wěn)定，這種管理又非常必要。這些問題應(yīng)在此次修法中得到原則性解決。