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　　六部委要求各省排查地方政府融資擔(dān)保行為 7月底前須整改到位

　　

　　地方政府債務(wù)監(jiān)督繼續(xù)保持高壓態(tài)勢

　　

　　5月3日，財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六個部門，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“《通知》”）。

　　

　　《通知》堅持問題導(dǎo)向，針對部分地區(qū)政府為融資平臺舉債提供擔(dān)保，部分地區(qū)以政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等變相舉債等行為，要求省級政府盡快組織摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。

　　

　　《通知》明確了融資平臺公司融資、政府和社會資本合作、地方政府舉債融資的邊界和負(fù)面清單。如允許按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，規(guī)范操作PPP、政府投資基金，但政府不得以任何方式承諾回購社會資本方本金，也不得承諾最低收益等變相舉債。

　　

　　六部門后續(xù)將建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制。除地方政府、金融機構(gòu)的違法違規(guī)行為，中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等違法違規(guī)出具法律意見書，也將被追究責(zé)任。

　　

　　限期清理整改

　　

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%。加上中央政府債務(wù)12.01萬億元，2016年底我國政府債務(wù)合計27.33萬億元，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。

　　

　　盡管我國政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但地方政府推陳出新的變相舉債融資手段，使得地方政府債務(wù)存在隱性擴張，這部分風(fēng)險始終為外界關(guān)注。

　　

　　對于當(dāng)前地方政府舉債狀況，財政部表示，一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。

　　

　　2016年財政部曾摸底全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況，還將政府中長期支出事項納入統(tǒng)計。

　　

　　財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這次六部委聯(lián)合發(fā)文，結(jié)合了2016年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計情況，堅持問題導(dǎo)向，著力構(gòu)建化解當(dāng)前各類潛在風(fēng)險的“防火墻”，重點在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面。

　　

　　《通知》要求各省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，這項工作要求在2017年7月31日前清理整改到位。

　　

　　如何整改呢？《通知》指出，相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。

　　

　　中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示，財政或政府部門出具擔(dān)保函、承諾函等，屬于違法行為，這種要清理。對于PPP項目、政府引導(dǎo)基金等，如果有回購本金、承諾最低收益等，需要修改相關(guān)合同條款，讓PPP項目操作合乎規(guī)定。

　　

　　明確地方政府舉債邊界

　　

　　地方政府舉債融資的邊界在哪里呢？

　　

　　《通知》重申，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

　　

　　財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方政府合法舉債，必須要滿足兩個條件。一個是國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行的政府債券；另一個是需經(jīng)本級人大審批通過。

　　

　　融資平臺公司是地方違規(guī)舉債中重要載體，《通知》對地方政府、融資平臺、金融機構(gòu)相關(guān)行為都做出了規(guī)定。

　　

　　其中，厘清地方政府和融資平臺的邊界為核心內(nèi)容。《通知》指出，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。

　　

　　財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要落實依法治國戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)【2014】43號文規(guī)定，需要給市場以明確信號。新預(yù)算法實施后，融資平臺公司貸款、發(fā)行企業(yè)債券等，都是企業(yè)債務(wù)，不屬于政府債務(wù)。市場需要正確研判風(fēng)險，不要誤把企業(yè)信用當(dāng)成政府信用。

　　

　　至于實踐中借用PPP模式、政府投資基金等違規(guī)舉債行為，《通知》也明確列出了負(fù)面清單。如地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益等。

　　

　　財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，推行PPP模式，要控制地方政府債務(wù)，更重要的是改革意圖，以有限政府投資撬動社會資本，打破行業(yè)壟斷等。在PPP、政府投資基金中承諾回購本金、承擔(dān)本金損失、承諾最低收益等，使得社會資本參與方基本不承擔(dān)項目管理運營風(fēng)險，變成由政府承擔(dān)全部風(fēng)險，違背了當(dāng)初的意愿。按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)原則，規(guī)范開展的PPP項目、政府投資基金等，仍然是鼓勵的。

　　

　　開展聯(lián)合監(jiān)督

　　

　　地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，涉及多個監(jiān)管部門。此次六部委聯(lián)合發(fā)文，意在建立跨部門聯(lián)合檢測和防控機制。

　　

　　《通知》表示，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。

　　

　　此外，六個部門還將聯(lián)合注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

　　

　　上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮表示，《通知》從資金供給和需求方，加強監(jiān)管，政府、融資平臺公司有融資需求，要對這兩者加以規(guī)范；引入央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等，將各類融資工具納入監(jiān)管。此外，引入司法部，作為共同發(fā)文單位，能對律師事務(wù)所等違規(guī)出具法律意見書等加以規(guī)范。

　　

　　《通知》還要求各地加大信息公開力度。如縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額，以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容；推進政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容；推進融資平臺公司名錄公開等。

　　

　　逐條解讀：

　　

　　從房地產(chǎn)調(diào)控到金融嚴(yán)監(jiān)管，再到六部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資，都是落實黨中央、國務(wù)院防風(fēng)險的具體部署，守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

　　

　　此次文件，將地方政府債務(wù)管理上升到了維護總體國家安全的高度。具體措施上，對融資平臺公司、PPP模式等做了進一步規(guī)范，嚴(yán)格剝離融資平臺的政府性融資職能，不得借道PPP模式變相舉債。

　　

　　我們認(rèn)為，需要重點關(guān)注的是聯(lián)合監(jiān)管和責(zé)任落實到個人，提高了文件的執(zhí)行效率。

　　

　　第一，財政部會同發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，對地方政府各類融資工具進行聯(lián)合監(jiān)測和協(xié)調(diào)管理。需要注意的是，司法部也是聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)之一。聯(lián)合監(jiān)測杜絕監(jiān)管真空，減少了堵正門、走偏門的困擾。

　　

　　第二，要求在7月31日之前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的部門、市縣政府，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。按88號函的要求，縣級以上地方各級政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組長通常為本級政府的主要負(fù)責(zé)人。

　　

　　第三，發(fā)生違法違規(guī)舉債時，除追究地方政府及其所屬部門、融資平臺公司的責(zé)任外，還要對金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等進行聯(lián)合懲戒。違規(guī)懲罰還要進一步下放到各參與方的負(fù)責(zé)人和參與人員，提高了違規(guī)成本和政策的執(zhí)行效率。

　　

　　地方政府舉債融資嚴(yán)監(jiān)管之下，基建資金來源進一步受阻。熱點城市地產(chǎn)限購，并通過外溢效應(yīng)影響三四線城市，我們看到3月全國地產(chǎn)銷售面積增速出現(xiàn)明顯下滑，這將傳導(dǎo)到投資端。金融去杠桿，提高了實體融資成本和難度，對經(jīng)濟的負(fù)反饋作用將逐步顯現(xiàn)。

　　

　　一季度是經(jīng)濟高點，后續(xù)增長動能將放緩，時間對利率債和高等級信用債有利。

　　

　　以下是我們對文件的逐字逐句解讀

　　

　　關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知

　　

　　財預(yù)〔2017〕50號

　　

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、發(fā)展改革委、司法廳（局），中國人民銀行上?？偛?、各分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：

　　

　　2014年修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風(fēng)險，取得了階段性成效（地方政府性債務(wù)，最大的問題在于增速過快，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長了41.3%，或有債務(wù)增長了22.9%。新預(yù)算法和43號文修明渠、堵暗道，賦予地方政府適度舉債的權(quán)限，同時剝離融資平臺公司的政府融資職能。用表內(nèi)融資代替野蠻生長的城投模式，一定程度上緩解了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。）。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時有發(fā)生，局部風(fēng)險不容忽視（地方債口子開得不大，2015年到2017年地方政府一般債券和專項債券，新增額度之和分別為6000億、1.18萬億和1.63萬億。相比于原先的城投融資模式，外部融資是收緊的，少數(shù)地方政府有違規(guī)舉債擔(dān)保的沖動，如某地財政局出具承諾協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的《協(xié)助協(xié)調(diào)函》。）。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線（從房地產(chǎn)調(diào)控到金融嚴(yán)監(jiān)管，再到六部委聯(lián)合規(guī)范地方政府舉債，都是在落實黨中央和國務(wù)院防風(fēng)險的要求），現(xiàn)就進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項通知如下：

　　

　　一、全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作

　　

　　各省級政府要認(rèn)真落實國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（根據(jù)要求，縣級以上地方各級政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，作為非常設(shè)機構(gòu)，當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險事件時，轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組），指導(dǎo)督促本級各部門和市縣政府進一步完善風(fēng)險防范機制，結(jié)合2016年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計情況（2016年10月財政部下發(fā)《關(guān)于調(diào)查融資平臺公司債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)的通知》，要求各省市開展統(tǒng)計，統(tǒng)計對象主要是融資平臺公司以及承擔(dān)了類似融資平臺公司職能的國有企業(yè)、實業(yè)單位，范圍主要是2014年以來的債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)。目前統(tǒng)計結(jié)果尚未對外公布。），盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為（根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效。但在實際中，地方政府為融資平臺擔(dān)保、提供增信很常見。需要注意的是，88號函雖以2014年為界新老劃斷，但對于2014年預(yù)算法修訂后新增的地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，同樣參照2014年年末的存量擔(dān)保債務(wù)處理辦法進行處理，并沒有新增規(guī)定）。上述工作應(yīng)當(dāng)于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任（根據(jù)88號函，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組由本級政府主要負(fù)責(zé)人任組長。此次發(fā)文要求在7月31日前清理到位，逾期直接對負(fù)責(zé)人追責(zé)，可謂力度很大。）。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。

　　

　　二、切實加強融資平臺公司融資管理

　　

　　加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資（43號文剝離融資平臺的政府融資職能后，市場化改革一直是融資平臺的轉(zhuǎn)型方向。但由于業(yè)務(wù)相對單一，實際控制人多為地方政府及其所屬部門，與地方政府之間有著千絲萬縷的關(guān)系，改革進程緩慢。此次六部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方舉債，地方政府干預(yù)減少后，融資平臺市場化轉(zhuǎn)型或?qū)⒓涌?/span>）。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源（2012年之前，為了增強融資平臺的資本實力，各地普遍存在將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺的現(xiàn)象。2012年12月，財政部、發(fā)改委、人行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，規(guī)定地方政府不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，將土地注入融資平臺公司也必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。），不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)（43號文剝離了融資平臺的政府性融資職能，但地方政府對融資平臺的隱性背書還在，或者說債權(quán)人有地方政府會為融資平臺背書的預(yù)期。此次要求融資平臺主動書面說明，城投債作為債市最后的信仰可能也要被打破了。）。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實加強風(fēng)險識別和防范，落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源（地方政府隱性背書之下，融資平臺的成本較一般企業(yè)更低，融資也更為容易。要求金融機構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，加強風(fēng)險識別和防范，將出現(xiàn)融資平臺貸款到期或信用風(fēng)險時地方政府不再兜底的案例。融資市場化后，融資平臺面臨成本和融資難度雙升的壓力。但地方政府忍痛也要割愛，所有改革都會有成本。）。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保（要求地方政府各種函件提供擔(dān)保，在金融機構(gòu)給平臺提供融資服務(wù)，尤其是非標(biāo)時是很常見的。2016年10月某省多個財政局要求撤回金融機構(gòu)的融資承諾函，引起了金融機構(gòu)的普遍擔(dān)憂。對于已有的政府出函提供信用支持融資，以及未來地方政府提供的各類擔(dān)保函件，金融機構(gòu)都需要重新審視其中的風(fēng)險了。）。對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南〉的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）依法妥善處理（兩個文件都規(guī)定，參考2014年年末被界定為政府出具無效擔(dān)保合同的存量或有債務(wù)處置辦法。不屬于政府債務(wù)，政府不承擔(dān)償債責(zé)任，但依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，最多不超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一。）。

　　

　　三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為

　　

　　地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）（43號文后中國開始大規(guī)模、高規(guī)格推廣PPP模式，2016年開始進入加速落地階段，全國PPP項目庫落地項目投資額從2016年1月的4100億元增加到當(dāng)年年末的2.23萬億。但快速發(fā)展的同時，也有一些不規(guī)范的問題，比如常見的明股實債、項目風(fēng)險分配不當(dāng)?shù)取Ｐ枰?guī)范PPP模式，避免被節(jié)省的當(dāng)期支出成為未來的地方政府債務(wù)）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利（PPP基金是地方政府參與項目的常見形式，撬動金融機構(gòu)等作為財務(wù)投資者進入，最為知名的是財政部牽頭發(fā)起成立的中國政企合作投資基金股份有限公司，總規(guī)模達到了1800億。PPP基金作為私募基金，公司型、有限合伙型、契約型三種類型都有。其中有限合伙型最為常見，地方政府及其所屬部門通常作為普通合伙人，對基金的債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。）地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債（基金可以獨資或合資成立SPV獲得銀行貸款。5月3日國家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》，未來SPV還可以發(fā)行專項企業(yè)債券。杜絕SPV成為繼融資平臺后，成為地方政府變相舉債的機構(gòu)。），除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債（利益共享、風(fēng)險共擔(dān)是PPP模式的最基本原則，但為了吸引社會資本參與，部分地方政府向社會資本承諾一定期限后回購股權(quán)、最低收益保障等，增加了地方政府未來的債務(wù)。此次六部委聯(lián)合發(fā)文進一步規(guī)范，疊加資金成本的上升，社會資本參與時將會更加謹(jǐn)慎。PPP推廣工作由量的提高進入質(zhì)的提升階段。）。

　　

　　四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制

　　

　　全面貫徹落實依法治國戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)（進一步強化修明渠、堵暗道的監(jiān)管思路。我們認(rèn)為，融資平臺產(chǎn)生的根源，在于地方財政財權(quán)與事權(quán)的不匹配，舊預(yù)算法又限制地方政府直接舉債融資。未來隨著融資平臺舉債的規(guī)范，預(yù)算內(nèi)的地方政府債券新增額度會繼續(xù)提高，填補地方財政的資金缺口。）。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債（文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示都是城投融資模式下的常見形式，缺少監(jiān)督導(dǎo)致此前地方債務(wù)無序擴張。）。允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任（構(gòu)建市場化的融資擔(dān)保體系，有利于為企業(yè)征信。但地方政府出資設(shè)立或參股擔(dān)保公司，可能的結(jié)果是，優(yōu)先為融資平臺擔(dān)保，本質(zhì)上與地方政府提供隱性擔(dān)保一致，只是所擔(dān)保的額度可能會低一些。此外，設(shè)立或參股各類融資擔(dān)?；鸸?，在金融機構(gòu)入資基金后，基金的政府代表方可能通過所擔(dān)保項目的選擇，來影響金融機構(gòu)的資金投放，間接便利融資平臺的融資。）。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任（落實《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋的要求。前面已經(jīng)提到了，對于2014年后新增的地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的債務(wù)，參照存量債務(wù)處置辦法處置，這條政策執(zhí)行中相對溫和。）。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定債券發(fā)行計劃，根據(jù)實際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制（地方政府債券取代平臺融資，成為填補地方財政資金缺口的唯一方式，提高發(fā)債和所募集資金的利用水平，是現(xiàn)實之需。）。

　　

　　五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制

　　

　　完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果（多部委聯(lián)合對地方政府各類融資工具進行聯(lián)合監(jiān)測和協(xié)調(diào)管理，減少了堵正門、走偏門的困擾，也便于對地方債務(wù)進行總量管理和陽光管理。）。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力（不光對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司的違法違規(guī)融資進行處罰，還要對金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等聯(lián)合懲戒，提高了各個參與主體的違規(guī)成本。）。對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任（違規(guī)懲罰進一步下放到各參與方的負(fù)責(zé)人和各參與人員，坐實處罰責(zé)任，對違規(guī)行為的懲戒力度很大。）。

　　

　　六、大力推進信息公開

　　

　　地方各級政府要貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》等規(guī)定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務(wù)信息公開制度，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計劃。推進政府購買服務(wù)公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府和社會資本合作（PPP）項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進融資平臺公司名錄公開（參考政務(wù)公開工作的經(jīng)驗，各級政府債務(wù)余額、政府購買、PPP等具體信息公開化在實際操作中仍有較大困難。但我們認(rèn)為，這是地方政府投融資體制從平臺模式向地方政府債券轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，對此應(yīng)該有所期待）。

　　

　　各地區(qū)要充分認(rèn)識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風(fēng)險放在更加重要的位置，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實擔(dān)負(fù)起地方政府債務(wù)管理責(zé)任，進一步健全制度和機制，自覺維護總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線（進一步明確了文件防范風(fēng)險的主旨，同時將地方政府債務(wù)管理上升到了維護總體國家安全的高度。結(jié)合前文要求在7月31日清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的，追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任（多為本級政府主要負(fù)責(zé)人），我們認(rèn)為近期各地會有實質(zhì)性的行動出臺。）。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。

　　

　　特此通知。

　　

　　財政部 發(fā)展改革委 司法部

　　

　　人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會

　　

　　2017年4月26日

　　

　　文章回顧：

　　

　　財政局長被撤 金融機構(gòu)受罰

　　

　　——財政部通報多起違法違規(guī)融資舉債事件處理結(jié)果

　　

　　財政部24日對外通報了多起對地方政府或金融機構(gòu)違法違規(guī)融資舉債行為的問責(zé)處理結(jié)果，除責(zé)令限期整改，給予多名相關(guān)責(zé)任人黨內(nèi)警告、行政撤職等處分，嚴(yán)重的還進行了司法追責(zé)。

　　

　　此次通報來源于審計線索，經(jīng)核查確認(rèn)后財政部于今年1月分別向重慶市和銀監(jiān)會反映了個別區(qū)縣和部分金融機構(gòu)違法違規(guī)融資舉債擔(dān)保問題，重慶市和銀監(jiān)會高度重視，及時進行了整改和處理。

　　

　　根據(jù)重慶市反饋的整改結(jié)果，黔江區(qū)財政局曾為貴州中黔資產(chǎn)交易中心出具承諾融資0.55億元，經(jīng)協(xié)商已撤回黔江區(qū)財政局出具的承諾協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的《協(xié)助協(xié)調(diào)函》，并提前兌付本金及收益。

　　

　　此外，黔江區(qū)財政局還分別為黔江區(qū)教委與上海愛建融資租賃有限公司和江蘇金融租賃股份有限公司簽訂1.2億元和1億元融資租賃合同提供相關(guān)擔(dān)保文件。目前，黔江區(qū)財政局的擔(dān)保責(zé)任已被解除，融資平臺公司——重慶鴻業(yè)事業(yè)（集團）有限公司負(fù)責(zé)償還債務(wù)。

　　

　　相關(guān)責(zé)任人受到嚴(yán)肅處理。對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黔江區(qū)區(qū)長徐某進行批評教育，對負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)政協(xié)主席夏某（時任黔江區(qū)常務(wù)副區(qū)長）給予黨內(nèi)警告處分；對違法違規(guī)擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的黔江區(qū)財政局局長盧某給予行政撤職處分。

　　

　　對違法違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的重慶鴻業(yè)集團董事長肖某和重慶市黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團）有限公司董事長張某給予行政撤職處分。對鴻業(yè)集團資金部部長曾某給予免職和開除黨籍處罰，并由司法機關(guān)對其涉嫌犯罪行為進行追究。此外，責(zé)成黔江區(qū)政府向重慶市政府做出書面檢查，深刻剖析原因，嚴(yán)防類似問題再次發(fā)生。

　　

　　銀監(jiān)會表示，關(guān)于江蘇金融租賃股份有限公司為重慶黔江區(qū)教委提供融資問題，江蘇金融租賃公司已與重慶市黔江區(qū)教委簽訂了《合同結(jié)束協(xié)議》，并于2017年1月24日收回了全部未償債務(wù)，兩筆項目全部終止。同時，該公司正在按照銀監(jiān)會要求對存量融資租賃項目進行全面排查，對存在的同質(zhì)同類問題認(rèn)真整改，嚴(yán)控風(fēng)險。

　　

　　關(guān)于山東省國際信托股份有限公司向山東正方實業(yè)發(fā)展有限公司發(fā)放信托貸款問題，銀監(jiān)會責(zé)令山東省國際信托股份有限公司嚴(yán)格按照要求逐一排查存續(xù)業(yè)務(wù)，對違規(guī)業(yè)務(wù)立即清理。同時嚴(yán)格按照銀監(jiān)會相關(guān)規(guī)定開展融資平臺公司新增貸款業(yè)務(wù)。

　　

　　關(guān)于新都桂城村鎮(zhèn)銀行向16家農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)放流動資金貸款問題，在監(jiān)管部門督促下，截至2017年1月，新都桂城村鎮(zhèn)銀行已收回全部貸款。

　　

　　從處理問責(zé)結(jié)果看，對江蘇金融租賃公司處以行政處罰30萬元，有關(guān)責(zé)任人被問責(zé)。

　　

　　對中國建設(shè)銀行駐馬店分行處以行政處罰30萬元，約談建設(shè)銀行駐馬店分行班子成員督促其整改問責(zé)，并給予公司部經(jīng)理劉某、公司部客戶經(jīng)理葉某行政記過處分。（記者 曾金華）

　　

　　來源： 21世紀(jì)經(jīng)濟報道、聯(lián)訊證券研究院宏觀組 張德禮